[轉(zhuǎn)] 財(cái)政部副部長(zhǎng)：土地出讓純收益不到地方財(cái)力一成
人民網(wǎng)北京12月3日電 時(shí)值年末，各地傳來(lái)地價(jià)回溫消息，再次引發(fā)房?jī)r(jià)上漲之憂，“土地財(cái)政”四字重回輿論熱詞榜。在近日一家媒體論壇上，多名學(xué)者、官員紛紛就土地財(cái)政相關(guān)改革發(fā)聲。例如，據(jù)媒體報(bào)道，燕京華僑大學(xué)校長(zhǎng)華生（微博）就有“土地財(cái)政要立即結(jié)束”之語(yǔ)。
喧囂聲中，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安近日在《人民日?qǐng)?bào)》上關(guān)于“土地財(cái)政”的言論也引發(fā)爭(zhēng)議。王保安撰文說(shuō)：當(dāng)前社會(huì)熱議的“土地財(cái)政”，從土地的出讓計(jì)劃審批到土地價(jià)格的形成，再到純收益形成，都不屬于財(cái)政職能范圍，甚至與財(cái)政部門沒(méi)有直接關(guān)系，只是最后集中統(tǒng)計(jì)反映為政府財(cái)政收入。而且，土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財(cái)力的一成。
他緊接著提出論點(diǎn)：簡(jiǎn)單地提“土地財(cái)政”，既不客觀，也不科學(xué)，還容易誤導(dǎo)決策。
從上下文來(lái)看，這是一份針對(duì)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的提醒。王保安呼吁財(cái)政理論工作者對(duì)此類熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題“提出有針對(duì)性的、可操作性較強(qiáng)的政策建議”。但由于“土地財(cái)政”幾乎人人關(guān)切，上述言論不免引發(fā)反彈。前文刊發(fā)次日，即有媒體跟進(jìn)評(píng)論：“如果掩蓋了‘土地財(cái)政’的本質(zhì)，而糾纏于‘土地財(cái)政’的概念，甚至把‘土地財(cái)政’的概念簡(jiǎn)單地理解為與財(cái)政的關(guān)系，不僅理論上說(shuō)不通，實(shí)際更講不通。……在“土地財(cái)政”問(wèn)題上，公眾并沒(méi)有把責(zé)任推給財(cái)政部門。叫不叫“土地財(cái)政”并不重要，重要的是，通過(guò)土地取得的收益是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，土地收益的分配和使用是否合理。”
對(duì)“關(guān)鍵問(wèn)題是什么”的認(rèn)知，決定了“用什么方案解決”。是否糾纏于“土地財(cái)政”概念，甚至是否“否定”土地財(cái)政本身，其重要性就在這里。實(shí)際上，針對(duì)“土地財(cái)政”的爭(zhēng)論并非如這篇評(píng)論所說(shuō)的，主要在其分配使用方式上。“地方政府賣地”這一模式本身，就是長(zhǎng)期以來(lái)的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。
華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰11月發(fā)表的一篇評(píng)論，可為王保安一文的背景作注腳：“因?yàn)橥恋刎?cái)政存在以上弊端，從學(xué)界到媒體到政策部門，近年突然起了一股強(qiáng)大的否定土地財(cái)政的輿論，而提出由農(nóng)民自主進(jìn)行城市化。……這樣，目前地方政府低價(jià)向農(nóng)民征地，然后高價(jià)拿到土地招拍掛市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，從而獲得土地出讓金的做法不再被允許，農(nóng)地非農(nóng)使用的收益不再應(yīng)歸地方政府，而應(yīng)歸承包土地的農(nóng)民所有。”
這只是“土改方案”中較為激進(jìn)的一種。其他方案還包括將土地出讓與戶籍制度掛鉤、用房產(chǎn)稅代替土地出讓金、地方債改革等等。這些方案，有的著眼于解決現(xiàn)行制度造成的不平等和矛盾，有的著眼于尋找地方政府資金來(lái)源的替代，有的看重解決面向未來(lái)的包袱，互相之間的對(duì)接性如何，仍有待研究。
而被議論紛紛的也非僅只“拿地”一個(gè)環(huán)節(jié)。知名財(cái)經(jīng)評(píng)論家葉檀今年6月發(fā)表的觀點(diǎn)，部分響應(yīng)了前文中那篇評(píng)論：“最重要的是，地方拆遷征地后進(jìn)行的投資項(xiàng)目必須成為未來(lái)的有力稅基，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展支柱，地方做一些形象工程、面子工程，沒(méi)有稅基還得貼錢，這樣的項(xiàng)目工程會(huì)成為壓在地方政府頭頂?shù)拇笊?，有再多的地也難以為繼。”
實(shí)際上，“土地財(cái)政”概念廣義所涉及的每個(gè)環(huán)節(jié)，從基本土地制度到政府決策方式再到財(cái)稅金融問(wèn)題，都已在面臨廣泛質(zhì)疑的同時(shí)，收獲了廣泛的政策建議。對(duì)改革決策者而言，目前難點(diǎn)在于認(rèn)可其中哪些建議，又從何處開(kāi)刀；應(yīng)以怎樣的順序搭配、怎樣的路線推進(jìn)，方能最大限度平衡制度改變帶來(lái)的沖擊，并使改革順利進(jìn)行，確實(shí)獲得收效。
而現(xiàn)狀是，“土地財(cái)政”雖已成為不折不扣的公共議題，其專業(yè)性和事實(shí)不透明性卻持續(xù)地阻礙著有效的公共討論，促使多數(shù)人僅僅關(guān)注問(wèn)題局部，解決問(wèn)題的壓力也積于個(gè)別環(huán)節(jié)。例如，某媒體報(bào)道曾使得“2010年土地出讓金占地方財(cái)政收入達(dá)76.6%”一事廣為流傳。這實(shí)際上是混淆了“地方本級(jí)財(cái)政收入”和“地方財(cái)政收入”兩個(gè)概念所致，國(guó)土資源部提供的實(shí)際比例為四成上下。
但類似的媒體報(bào)道，已使土地出讓金本身成為整個(gè)“土地財(cái)政”問(wèn)題的解決重心。業(yè)內(nèi)不乏觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)改革等其他重要的問(wèn)題，相對(duì)被忽視了。
除了媒體某種程度上的“攪混水”，相關(guān)部門信息公開(kāi)不足，已公開(kāi)信息又缺乏適當(dāng)?shù)恼f(shuō)明，也加重了上述問(wèn)題。不論其他重要事實(shí)，僅僅土地出讓金額本身，就因統(tǒng)計(jì)方式的不同，多年來(lái)存在國(guó)土資源部和財(cái)政部?jī)蓚€(gè)版本，而2011年中旬兩部聯(lián)合開(kāi)展的“土地供應(yīng)及收支管理情況”調(diào)研，旨在解決一系列的信息不透明、不準(zhǔn)確和統(tǒng)計(jì)不對(duì)口問(wèn)題，至今尚未得出結(jié)果。
在此背景下，財(cái)政部官員將“土地財(cái)政”與財(cái)政部門作切割，就具有了可理解的內(nèi)涵。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康（微博）向人民網(wǎng)記者承認(rèn)，財(cái)政部門確實(shí)因“土地財(cái)政”說(shuō)法面臨相當(dāng)程度的內(nèi)部壓力。而國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智近日也在演講中強(qiáng)調(diào)：“土地管理制度的改革，是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)涉及方方面面的事情，絕對(duì)不是用一個(gè)簡(jiǎn)單的制度就能把城鎮(zhèn)化進(jìn)程中諸多問(wèn)題解決的。”
要解決“土地財(cái)政”難題，是先從財(cái)政部門稅制改革下手？還是著力于國(guó)土資源部的地權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革？或是著眼于地方政府的全面行政改革？抑或是多管齊下、齊頭并進(jìn)？如果各方專家止于“頭痛醫(yī)頭”式建言，決策者恐怕也將繼續(xù)頭痛下去，而“土地財(cái)政”概念的內(nèi)涵外延，也仍將被辯論不休。
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